[中国财经报]邹静娴：澄清认知误区 推动“投资于人”落地生根
发布时间：2026-10-13“投资于人”理念的提出，根植于三重现实背景：一是传统“投资于物”模式边际效益逐步递减，还可能加剧“供强需弱”矛盾，而此时对人的投入，有望提升“投资于物”的边际回报，同时提振内需；二是我国迈向高收入经济体进程中，群众诉求不再局限于物质满足，更多追求人的全面发展；三是面对全球竞争格局，人力资本投入是培育和集聚核心人才、增强国家竞争力的关键抓手。
当前社会普遍认可“投资于人”的重要价值，但在地方落地实践中，不少认知误区依然制约着政策实施，因此，地方政府亟须转变观念、完善配套制度。
澄清“投资于人”实践中的四大认知误区
一是将“投资于物”与“投资于人”视为二元对立关系。不少地方习惯于将“物”与“人”视为相互独立的投入方向，认为增加“投资于人”必然意味着减少“投资于物”。这种二分法思维实为一种误解，实际上二者不存在清晰边界，凡是有助于“人的可持续发展”的投入，均可纳入“投资于人”范畴。例如，修建医院、图书馆、公园等基础设施，既可视作“投资于物”，也可视为“投资于人”。二者相辅相成，绝非二元对立关系。
二是担忧“投资于人”政绩不显，拖累短期经济增长。现行考核体系之下，不少基层干部存在现实顾虑，例如：慢性病防控、国民素质提升、居民幸福感改善这类“投资于人”项目，回报周期长，成效很难直接体现在GDP、固定资产投资等短期显性指标中，属于“隐性政绩”，可能与地方政府干部任期考核要求存在错配。在此顾虑制约下，一些地方在资源配置中仍倾向于“看得见、摸得着”的硬件项目，而对“投资于人”的积极性不高。
三是将其视作纯公益性财政负担，惧怕民生舆情风险。一些地方将“投资于人”视为一种“投入大、见效慢、风险高”的项目，这体现在以下两方面：一方面，默认“投资于人”属于纯公益性事项，只能由地方财政独自承担，忽视项目本身的综合收益与多元成本共担的可能性。实际上，“投资于人”项目大多具有显著的中长期社会效益，部分领域还存在市场化盈利空间：公共环境改善能够降低全社会医疗开支；补齐文旅领域公共配套，能够撬动旅游产业发展；数字化转型过程中，政府的适度引导可以推动“投资于人”实现国家、企业、个人多方共赢。对于这类多方受益项目，完全可以探索成本共担，不必全由地方财政“买单”。另一方面，担心“投资于人”项目的公平性较难把握。“投资于人”直接关乎群众切身利益，服务供给、利益分配一旦出现偏差，容易引发对社会公平的讨论。当前民生领域社会风险分担机制尚不健全，地方政府面临较大压力，存在畏难情绪。
四是认可宏观价值，但质疑落地可操作性。尽管各地普遍承认“投资于人”对于扩大内需、促进消费的宏观意义，但实操层面面临两大制约。第一，抓手分散。“投资于物”可以依托大型项目、少数企业集中落地；“投资于人”面向全部城乡居民，覆盖大量细分群体，缺少集中推进的抓手载体。第二，对治理能力要求更高。教育、医保、养老、流动人口服务等事项，需要跨部门、跨区域政策协同；要依靠数字化治理精准识别老人、留守儿童、灵活就业等群体，破解托育、家政等行业信息不对称难题，而当前基层协同治理、数字治理能力仍存在短板。
推动“投资于人”落地的系统性政策建议
针对上述认知偏差，本文围绕“投什么、谁来投、如何评”三大核心问题，提出分层、分类、分主体的实施体系：
——“投什么”。可聚焦五大重点领域，破除“投资于物”与“投资于人”二元对立的认知偏差。应明确凡是有利于人的全面发展的投资均可算作“投资于人”。具体而言，有五大领域可重点发力：
第一，投资教育，兼顾起点公平与能力提升。普惠教育层面，扩大普惠学前教育供给，推动义务教育优质均衡发展，做强县域高中，完善家庭经济困难学生补助体系，提升农村留守儿童、随迁子女的托管与心理服务水平；职业技能层面，围绕AI、高端制造、绿色产业开展订单式培训，推广短期专班、微证书制度，建设产教融合基地，面向重点群体发放技能培训券，搭建全民终身学习数字化平台；创新人才层面，支持高校基础学科、交叉学科建设，完善校企合作与成果转化机制。
第二，投资“一老一小”，降低照护与养育负担。养老方面，推进老旧小区适老化改造，完善社区日间照料、老年食堂、上门助浴服务，增加护理型养老床位，发展长期护理保险，支持失能老人居家照护。生育养育方面，布局社区普惠托育与企业嵌入式托班，通过阶梯式育儿补贴、住房及个税配套政策支持多孩家庭，落实育儿假、弹性工作制，营造生育友好环境。
第三，投资医疗健康，构建全周期健康服务。推进医疗卫生强基工程，提高基层医疗标准，加强慢病管理，建设县域医共体，下沉优质医疗资源，完善全民健身公共服务设施。持续提升医保保障水平，拓宽门诊统筹报销范围，打通跨省异地就医结算通道，健全大病保险、医疗救助体系，守住不发生因病返贫底线。
第四，投资公共服务，推进公共服务均等化与品质升级。扩大保障性住房供给，保障随迁子女平等受教育权利，推动社保、医保跨区域顺畅衔接；依托城市更新，完善文旅公共服务配套设施，拓展公共文化空间，丰富群众精神文化生活。
第五，投资就业增收，拓宽居民收入渠道。面向高校毕业生、农民工、退役军人等群体落实就业帮扶政策，搭建数字化公共就业平台，对吸纳重点群体就业的小微企业给予社保补贴、税收减免。优化收入分配结构，提高劳动报酬在初次分配中的占比，打通知识、技术、数据等生产要素获取合理回报的渠道，规范发展资本市场，拓宽居民财产性收入来源。
——“谁来投”。依据政府职能角色区分四类筹资模式，破除地方财政“独角戏”误区。针对“投资于人”只能依靠地方财政唱“独角戏”这一认知偏差，应认识到部分“投资于人”项目完全可能实现多方共赢。因此，与之相匹配的筹资模式与收益分享机制也应当坚持多方共担共享。结合政府在项目中的职能定位、项目市场化潜力以及收益周期的差异，可将筹资模式大致划分为四类：
一是政府作为制度改革破局者，以体制松绑替代大额财政支出。重点推进户籍制度改革、服务业市场准入放开，完善土地流转机制；推动社保、医保、教育跨区域数据共享；健全新业态劳动者社会保障体系；简化创业审批，优化要素收益分配。
二是政府作为兜底公共服务供给者，以财政投入为主。针对普惠教育、基础医疗、民生兜底等公益属性强、市场化收益弱的领域，压实政府主体责任，保障基本民生，缩小区域间、群体间公共服务差距。
三是政府作为社会资本撬动者，可采用“政府搭台、企业唱戏”模式。针对有市场潜力但受制于公共配套短板的领域，例如文旅产业，政府可优先完善道路、公共卫生间等基础设施，吸引社会资本运营餐饮、住宿等业态。运用土地优惠、税费减免、特许经营、产业基金、PPP等政策工具，降低社会资本准入风险。
四是政府作为长期发展谋划者，可推动政府—企业—个人三方成本共担。顺应数字经济和人工智能（AI）产业转型趋势，布局算力、工业互联网等新型基础设施，开展劳动者转岗技能培训。该类项目同时具备产业价值和民生价值，可使三方受益。通过培训补贴、税收激励、公共基础设施建设等方式，推动三方分摊转型投入成本。
——“如何评”。需建立差异化考核体系，破除“投资于人”难获公允评价的认知偏差。按照项目收益周期、公益属性、市场化程度分类评估，转变重硬件投入、重短期增速的传统评价逻辑。
第一，民生福祉类项目，采用多维综合评价模式。一是构建多维度综合得分体系。可参照世界银行指标体系，从经济、环境、公平等维度进行综合评价。该方式适用于可量化程度较高的项目。二是引入第三方民意调查，把群众获得感、满意度作为核心标尺。该体系适用于指标难以量化，以民心、群众获得感等主观感受为主要评判标准的“投资于人”项目，如对孤寡老人、留守儿童等弱势群体的关爱服务。三是围绕特定目标设置专项量化指标。例如，评价“全民健身”项目，可以考虑将区域肥胖率下降或者身体质量指数（BMI）变化等作为量化依据。四是探索遵循等价GDP（隐含GDP）核算思路，把健康改善、国民素质提升等非市场化福利纳入评价体系，弥补传统GDP指标的局限性。
第二，市场化合作类项目，侧重市场化指标。重点考核财政资金撬动社会资本的杠杆倍数、就业带动成效、居民增收幅度、税收贡献等产出指标。
第三，人力资本转型与未来产业项目，侧重中长期结构性指标。拉长考核周期，重点考察高技能人才占比、劳动者培训及再就业情况、新兴产业岗位匹配度、产学研协同落地成效，避免短期考核扭曲项目初衷。
总而言之，经济增长的最终落脚点是增进人民福祉。发展评价的重心需要从看得见、摸得着的“快指标”“硬指标”，转向关乎人的全面发展的“慢指标”“软指标”。这既是我国迈向高收入经济体进程中发展逻辑的必然转变，也是对高质量发展与正确政绩观的深刻践行。从这个意义上讲，“投资于人”正是回归经济增长初心的具体体现。要推动这一理念真正落地见效，既需要政府考核导向层面的制度革新，也离不开全社会发展理念的同步持续更新。
（作者邹静娴，系91黑料网 研究员、教授）
